国发〔2012〕64号主要创新政策的学习与理解

《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》国发〔2012〕64号主要创新政策的学习与理解
中国道路运输协会城市客运分会 秘书长胡剑平

《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》国发(2012)64号（简称64号文）是建国以来最重要的公共交通行业发展的纲领性政策文件。主要内容包括：树立一个理念、把握四项原则、明确总体目标、实施七项政策、建立六项机制五大部分。从国家领导人多次重要批示开始制订历时近两年，由国家发改委，交通运输部，财政部等多部门参与，在常州、长沙、昆明等城市广泛征求意见，数易其稿，最终形成现在的（64号文）。与过去国家关于公共交通行业的政策文件对比，特别是《关于优先发展城市公共交通的意见（国办发〔2005〕46 号文）》（简称46 号文）相比主要创新点体现在以下几个方面：

一、文件的层次不同，64号文是国务院开头，以国发编号，各级政府部门必须无条件贯彻执行

过去出台的文件多为部委文件，（46号文）也是国务院办公厅转发六部委文件，因此，（64号文）的层次是最高的，各级政府必须严格贯彻执行，也是公共交通行业发展的重大政策契机，必须认真学习。

二、国家正式明确表述了城市公共交通的指导思想、发展原则和发展模式

《64号文》结合当前我国经济社会和城市交通发展新情况、新特点，提出公共交通发展的指导思想“加快转变城市交通发展方式，突出城市公共交通的公益属性，将公共交通发展放在城市交通发展的首要位置。”

《64号文》还提出“方便群众、综合衔接、绿色发展、因地制宜”等4项发展原则，并提出了明确的发展模式和目标。

三、关于公共交通规划

（46号文）提出了公共交通规划的编制原则和相关要求。《64号文》在过去的原则基础上进一步明确了“倡导公共交通支撑和引领城市发展的规划模式”这一全新的规划思路。同时对城市综合交通体系规划、城市公共交通规划的编制要求和编制内容进行了明确，并提出促进城乡公共交通一体化发展的思想。

四、关于公交路权优先

46号文和《64号文》都对公交专用道的建设和管理进行了明确。《64号文》在此基础上增加了“允许机场巴士、校车、班车等使用公共交通优先车道。”以提高公交专用道的利用效率。

五、关于公交安全管理

考虑到公交安全对社会和谐稳定的重要影响，《64号文》将“落实安全管理责任”作为单独一节予以强调，分别从健全安全管理制度，完善应急预案，加强项目建设和验收管理，落实企业安全主体责任，加大经费投入，实施车辆维修和报废制度等方面提出了具体要求。

针对我国新一轮政府机构改革后城市轨道交通管理体制情况，《64号文》还特别强调“完善轨道交通工程验收和试运营审核及第三方安全评估制度。”

六、关于重大决策程序

《64号文》提出“规范公共交通重大决策程序。线网规划编制推行公示制度，运营价格制定及调整实施听证制度。建立运营成本和服务质量的信息披露制度，加强社会监督。”旨在进一步规范和加强城市公共交通运营管理。

七、关于资金投入

46号文提出“城市人民政府要对轨道交通、综合换乘枢纽、场站建设，以及车辆和设施装备的配置更新给予必要的资金和政策扶持。城市公用事业附加费、基础设施配套费等政府性基金要用于城市交通建设，并向公共交通倾斜。”

《64号文》提出“城市人民政府要将公共交通发展资金纳入公共财政体系。“十二五”期间免征公共交通企业新购置的公共汽电车的车辆购置税；依法减征或者免征公共交通车船的车船税；落实对城市公共交通行业的成品油价格补贴政策。”《64号文》还提出，对城市轨道交通运营企业实施电价优惠。这些政策措施对于规范公交投入制度，拓宽公交发展资金来源，保障公交优先战略的落实具有重要意义。

八、关于投融资政策

46号文提出“鼓励社会资本包括境外资本以合资、合作或委托经营等方式参与公共交通投资、建设和经营。鼓励和支持公共交通企业采取盘活现有资产、改制上市等方式筹集资金。”

《64号文》提出“公交企业在有条件的情况下开展与运输服务主业相关的其他经营业务。支持利用优质存量资产，通过特许经营、战略投资、信托投资、股权融资等多种形式，吸引和鼓励社会资金参与公共交通建设和运营。加强银企合作，改善金融服务。为公交提供优质、低成本的融资服务。”

九、关于票价和补贴机制

《64号文》提出“根据服务质量、运输距离以及各种公共交通换乘方式等因素，建立多层次、差别化的价格体系”，对于规范城市公交定价机制具有重要指导作用。
另外，《64号文》在46号文提出的政府补贴范围的基础上，进一步明确了“对企业在技术改造、节能减排、经营冷僻线路等方面的投入，政府财政给予适当补贴补偿。”

十、关于土地综合开发

46号文提出“要把公共交通基础设施建设与周边地区用地开发统筹考虑，充分发挥项目建设的综合效益。”
《64号文》对此做了进一步深化，提出“城市控制性详细规划要与公共交通规划相衔接，优先保障公交设施用地。对新建公共交通设施用地的地上、地下空间，应按照市场化原则实施土地综合开发；对现有公交用地，支持原土地使用者在符合规划且不改变用途的前提下进行立体开发。”

十一、关于公交职工待遇

针对我国公交职工待遇低下，职工队伍不稳定这一突出问题，《64号文》提出“建立公共交通企业职工工资正常增长机制。”

十二、关于交通综合管理

针对当前我国小汽车过快增长，交通拥堵日益加剧的问题，《64号文》明确提出“综合运用法律、经济、行政等手段，有效调控、合理引导个体机动化交通需求。在特大城市尝试实施差别化停车收费、建设驻车换乘系统等需求管理措施。十二五期间，初步建立出租汽车服务管理信息系统，推广出租汽车电话约车服务，积极发展。”

十三、关于实施交通影响评价

《64号文》首次从国家层面明确提出“落实城市建设项目交通影响评价制度，并作为项目实施的前置性条件，严格落实公共交通配建标准，实现同步设计、同步建设、同步验收。”这一规定为各级政府和公交行业管理部门加强公交行业监管，保障公交基础设施建设的落实提供了重要抓手，是城市公交行业管理政策的一次重大突破。

十四、关于建立考核评价制度

建立公交发展水平考评制度对于提高各级政府及有关部门对公交发展的关注程度，改善公交发展环境十分重要。《64号文》提出建立健全城市公共交通发展考核评价制度，研究制定考核评价办法，定期对全国重点城市公交发展水平进行考核评价。各城市对公共交通企业服务质量进行定期考核，考核结果作为企业领导绩效评价、发放政府补贴的重要依据，而不是普惠制和大锅饭。